国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(9)
在特朗普政府不断扩大“长臂管辖”的适用范围，放宽其适用条件的背景下，中国官方对“长臂管辖”给出了明确的界定，认为“‘长臂管辖’是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法”。并指出，“近年来，美国不断扩充‘长臂管辖’的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁”。(105)
国家间立法管辖权的分配，本身是一个十分复杂的国际法问题。美国法院在这方面采用了一条十分宽松、伸缩空间很大的“效果”原则：无论行为发生地有多远，只要该行为的影响或效果及于美国境内，美国就主张域外管辖权。该原则遭到世界上多数国家的反对。(106)“效果”原则虽然不是公认的国际法规则，但美国依然按照自己主张的原则行事，这样，美国实际上是根据与其他国家不同的规则来行动。
在执行层面，美国把标准定得很宽，如《国际紧急经济权力法》规定，在美国国家安全保障和经济利益遭受重大威胁时，美国政府可冻结、没收外国持有的资产。(107)《反海外腐败法》规定，任何外国人或外国公司的雇员，只要通过美国的邮件系统进行通信，或使用隶属于美国的国际商业工具进行腐败支付，就满足了“最低联系”要求。“不论是电话、邮件还是银行转账，只要和美国发生了联系，美国就具有管辖权。”(108)
美国在实施“长臂管辖”方面制定了一系列法律，如《武器出口管制法》《出口管制条例》《国际紧急经济权力法》《以制裁反击美国敌人法》等等。值得注意的是，即使没有直接违反上述法律法规的证据，只要美国针对的对象是用美元结算，美国就认为该行为与本国的金融系统发生了联系，根据美国联邦刑法，就可受到美国刑法的域外管辖。(109)美国的相关法律规定从形式上看既适用于美国公司也适用于外国公司，但在执行层面，很难避免选择性执法。如《反海外腐败法》名义上是为了反对国际上的腐败，但统计美国的实践可以发现，该法针对的对象大多是外国公司，总部在美国的公司或其高管很少受到追究。(110)
美国自我主张的“长臂管辖权”并不被国际社会所公认，但美国政府依然我行我素。由于“长臂管辖权”本身具有一定的模糊性，且对其解释和执行主要由美国的司法和行政系统进行，这就使其在很大程度上成为美国政府手中可以根据需要灵活使用的工具。特朗普上台执政后，随着加大与中国战略竞争的力度，美国行政机关不断扩大“长臂管辖权”的适用范围，放宽适用条件，对中国滥用“长臂管辖”的倾向变得更为明显。根据斯坦福大学法学院的统计，截至2020年2月28日，在《反海外腐败法》涉及的对象中，中国以66例居于首位，远高于排在第二位的伊拉克(24例)。(111)
这方面的典型例子是美国以涉嫌违反其对伊朗的出口禁令为由，对中国的中兴通讯股份有限公司(简称“中兴通讯”)进行的制裁。美国对中兴通讯的制裁表面上是一个美国的司法问题，但客观上，美国利用了中兴通讯对自身市场的严重依赖，迫使其通过做出巨大让步与美国达成和解协议。美国强迫中兴通讯更换董事会、要求派遣美国执行小组进驻中兴通讯的做法，也超出了对事件本身进行处罚所需遵守的正当程序原则。中兴通讯作为一家公司，在美国的强大压力下，缺乏基本的反抗能力，只能被迫签署协议认罚和解。
另一个典型案例是，特朗普政府在单方面宣布退出关于伊朗核协议后，为达成其政策目标，于2018年11月宣布对进口伊朗石油的第三国公司进行制裁，但允许包括中国在内的若干国家逐步减少进口，直到2019年5月减少到零。2019年5月，美国取消对所有国家的豁免令，禁止所有公司再进口伊朗石油。2019年7月，中国国有能源企业珠海振戎由于“违反”美国对伊朗的石油购买禁令受到美国财政部的制裁。(112)2019年9月，美国政府又对6家中国公司及其5名高管进行制裁，禁止美国公民和公司与被制裁的公司打交道，冻结这些公司和个人在美国的财产或收益，禁止向他们支付或者转让任何美国资产。(113)这6家公司仅仅因为用美元结算或者使用美国的互联网通信，就被美国行使“长臂管辖权”，显然没有什么合理性可言。这充分显示出特朗普政府在行使“长臂管辖”方面走得有多远。美国财政部不经过司法程序就直接冻结这些公司和个人在美国的财产或收益，也不符合正当程序的基本要求。
面对美国越来越滥用“长臂管辖”以达成其自我设定的对外政策目标，对他国企业在美业务运营造成很大风险的情况，部分国家试图通过制定有针对性的“阻断法”来予以应对。早在1996年，欧盟就通过《反对第三国立法域外适用的条例》(简称《阻断条例》)，以应对美国基于《赫尔姆斯—伯顿法》《达马多—肯尼迪法》等国内法可能对欧洲企业进行的次级制裁，支持欧盟企业在古巴、伊朗和利比亚继续开展合法的贸易活动。此后，美国同意限制《赫尔姆斯—伯顿法》和《达马多—肯尼迪法》部分制裁条款对欧盟企业的效力。
2018年5月，特朗普政府宣布退出伊朗核协议，特别是要对与伊朗开展业务的公司进行制裁。在此背景下，欧盟迅速采取行动，于6月通过修订后的《阻断条例》，之后还出台与之配套的实施规定和实施指南。(114)虽然欧盟从法律意义上采取了阻断措施，但《阻断条例》在实践中很少得到执行。鉴于美国在国际体系特别是在国际金融体系中的强势地位，以及很多欧洲公司对美国的技术、设备或许可协议的依赖，这些公司往往会自愿遵从美国的限制和要求，以免给自己带来更大的麻烦。总体上，欧盟《阻断条例》的象征意义大于实际作用。
这一事实体现了两个重要方面的意义：首先，《阻断条例》本身代表了一种政治立场，体现了欧盟对美国单边经济政策合法性的质疑，说明美国的做法在国际上不受欢迎，它并不是一种合理或者“适当”的做法。其次，它充分显示了美国在当前的国际体系中自行其是的能力。面对美国的做法，《阻断条例》并不是一种真正有效的防护措施。欧盟这个发达国家的强大联合经济体尚且难以有效应对，其他国家更难有还手之力。而且，欧盟《阻断条例》的重点在于阻断，就是希望减少美国“长臂管辖”的不合理做法给其造成的伤害，而不是试图通过反制措施来迫使美国取消“长臂管辖”。它本身是一种完全防御性的措施，这样的条例即便有一定的效果，对美国的行为也不会造成根本性影响，由此在经济强制领域客观上形成两个规则体系并行的态势。在此态势下，虽然一些学者建议中国完善自身的阻断法律建设，(115)但客观上，即便中国制定了相关阻断法律，中国企业基于自身在美国开展业务的考虑，也不得不把重点更多地放在避免违反美国“长臂管辖”的相关规定上，以免给自身造成惨痛损失。其结果，虽然中国政府不承认美国的“长臂管辖权”，但大多数企业不得不在事实上适应其存在。如果美国的行为长期持续，各国采取“阻断措施”的防御性做法不能真正取得有效成果，其结果将意味着美国的做法被大多数企业所接受或默许，这本身会使美国在国际规则方面获得一种特殊地位。