国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(7)

　　在宣布退出伊朗核协议的声明中，特朗普使用了他一贯的论调，声称这个协议是在伊朗不守信用的情况下谈判的，“协议给了伊朗政权太多，换来的却太少”。(73)之后，特朗普政府加大了对伊朗的压力。2018年8月6日，特朗普签署行政命令，对伊朗的金融、金属、矿产、汽车等领域进行制裁。(74)11月5日，美国全面恢复因伊朗核协议而取消的经济制裁措施。当日，美国财政部外国资产控制办公室决定对伊朗的700多个个人、实体、航空器和船舶实施制裁。(75)按照美国财政部的说法，这标志着美国对伊朗的经济压力达到了有史以来的最高水平。进入2019年，美国对伊朗制裁的力度进一步上升，特别是从2019年5月起，禁止任何国家购买伊朗的石油。(76)美国发动针对伊朗的“次级制裁”，对全世界违反美国制裁令同伊朗开展经贸合作的企业实施次级制裁，对同伊朗有合作关系的外国实体进行金融服务和支付工具方面的限制，以最大限度地从经济上孤立伊朗。(77)在安全方面，美国对伊朗施加的压力也显著增大，其最高点是发动针对伊朗军方领导人苏莱曼尼的袭击。

　　特朗普政府对伊朗的打压几乎无所不用其极，但经过近两年的时间，依然无法实现使伊朗屈服的目标。特朗普政府在经济领域和安全领域冲击已有规则安排的做法具有很大相似性，表现为不惜打破过去来之不易的成果，提出令人意外的要求，在施压方面尝试各种手段，绝不轻易知难而退，同时在策略上也都表现出一定的灵活性。(78)但特朗普政府在安全领域收效甚微，这可能跟问题领域的不同性质有关。经济利益的分配往往可以做各种更精细的调整，而且即使经过调整，其他参与方如加拿大、墨西哥依然可以从与美国的经贸往来中获取巨大的利益。安全问题则不同，其中灵活调整的空间相对较小，伊朗很难通过让步来获得可靠的利益，却可能因此将自身置于危险的境地。在安全问题上，还存在着较为严重的承诺问题，即伊朗如何相信特朗普政府的承诺是可信的，而不是其更大索求的前奏。(79)相比于经济问题的重新谈判，对安全问题的重新谈判要求更高水平的信任，需要以伊朗相信美国会遵守协议、其他国家能够约束美国使其遵守协议为前提，而特朗普宣布退出伊朗核协议的做法本身就使伊朗无法对美国保持信任。

　　特朗普政府对次要的全球性国际组织使用这一策略也获得了部分的成功。这方面的典型例子，是其对万国邮联规则的冲击。2018年10月17日，美国宣布启动退出万国邮联的程序，因为特朗普政府认为其“终端费”政策对美国不公平，全球多国都在国际邮件计费问题上占美国的便宜。(80)美国表示，将最晚于2020年1月1日自行决定终端费率。如一年之内有关谈判取得成效，美国将撤回退出申请。(81)美国的做法，无疑是试图通过展示退出的可能性向万国邮联施加压力。

　　美国的施压产生了效果。2018年10月26日，万国邮联行政理事会秋季年会决定加快终端费改革谈判进程。2019年7月，经三分之二成员国书面投票同意，万国邮联定于2019年9月24日至26日在日内瓦召开第三次特别大会。(82)9月25日，有153个成员国的代表参加的万国邮联第三次特别大会审议通过国际终端费改革方案，美国确认将继续留在万国邮联。万国邮联事实上是在美国的压力下修改了规则，对美国做出了利益妥协。特别是，最后通过的改革方案规定，2018年进口函件业务量超过7.5万吨的国家，2020年7月1日起可提前实行自定义终端费体系，(83)而在协议通过时，只有美国一个国家达到了7.5万吨的标准。(84)我们不难看出这一规定所具有的为美国量身定做的性质。

　　万国邮联很难承受美国退出的后果，虽然退出本身也会给美国带来不小的成本，但特朗普展现了其强硬的一面，最终万国邮联的其他成员国做出妥协，委员会通过一个从多边费率体系向自定义终端费体系过渡的折中方案，这虽然不完全如美国的意，但已经是对美国做出的很大让步。这是特朗普政府改变全球性国际组织规则的第一个成功案例，美国白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)表示，万国邮联改变其原有的国际规则，展现了一种全新的特朗普外交，这一外交的重要原则是：像万国邮联这样的国际组织必须尊重美国的权利并为其会员服务，而不是被那些试图扭曲其规则的不良国家用作储钱罐。(85)

　　(三)瘫痪组织机能与降低组织能力

　　并不是所有对美国而言不够友好的协议和规则都需要退出，特别是有些重要的国际组织，如联合国和世界贸易组织，如果美国退出，会在国际上造成明显的自我孤立的后果，这将严重违背美国的国家利益。同时，由于这些国际组织是全球性的，将其推倒进行重新谈判是极其困难的事情，基本上没有在几年内取得成功的可能性。但特朗普政府也不甘于老老实实地接受这些国际组织及其规则的约束。在此情况下，特朗普政府更倾向于对其采取瘫痪组织职能或降低组织能力的策略，增大其运行的困难，降低其运转的能力，期待组织内其他成员做出对美国有利的改变。这一做法还可以在客观上降低国际组织及其规则对美国的约束。(86)

　　以世界贸易组织(WTO)的争端解决机制为例。世贸组织的争端解决机制由美国主导建立，美国对其规则加以利用的同时，其他成员也逐渐学会利用争端解决机制来反制美国。2018年4月4日，中国就美国“301”调查项下对华500亿输美产品征税，向世贸组织争端解决机制提起磋商请求，正式启动世贸组织争端解决程序。(87)7月16日，中国在世贸组织追加起诉美国“301”调查项下对华2000亿美元输美产品实施的征税措施。(88)9月18日，就美国向中国加征2000亿美元输美产品关税的建议措施，中国再次在上诉机构追加起诉。(89)在中美贸易战中，中国在世贸组织的争端解决机制内一年三次起诉美国，这对美国来说是很难接受的事情。此外，在美国于2018年3月对中国发起贸易战时，一直在多个领域追随美国反华政策的澳大利亚，其外长毕晓普(Julie Bishop)却主张美国通过世贸组织解决与中国的贸易争端，(90)这也令美国颇感难堪。显然，世贸组织及其争端解决机制的存在，不利于美国利用其实力优势迫使其他成员对美国做出大幅让步的企图的实现。由此，特朗普政府对世贸组织规则的冲击难以避免。