国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(4)
特朗普在不同场合反复强调“美国优先”的原则，试图以此获取美国公众的支持，推动形成政策层面的共识。经过三年多的坚持，他的努力确实产生了一定效果。在特朗普政府的对外政策思维框架中，“美国优先”的原则压倒了几乎所有其他外交原则考虑，如自己签订的协议应该被不折不扣地执行、美国应该保持战略克制、讲求国际信誉，等等。随着时间的延续，“美国优先”逐渐成为美国外交政策中一种新形成的思维定式的核心成分。
其次，通过一套新的话语体系，改变美国政府的思维框架，形成美国与国际规则之间新的“适当性逻辑”。特朗普外交话语的一个重要特点，是极力在各种场合反复强调美国受到了不公平待遇，美国为其他国家付出了太多，而其他国家普遍在占美国的便宜。当他在一开始讲述这样的话语时，其他国家的人士会觉得不习惯，甚至要进行基于数据的认真反驳。但随着特朗普对此类观点的反复强调，国际社会对他的表述已经见怪不怪，逐渐适应了。
在2020年3月初美国股市出现大幅下跌，美联储紧急降息50个基点的时候，特朗普在社交媒体上表示，美联储正在降息，但“最重要的是与其他国家/竞争对手保持一致。我们没有在一个公平的场地上比赛。这对美国不公平”。(41)对于美联储降息这样一个纯粹的国家内部政策，特朗普也要强调美国受到了不公平待遇。这充分体现了特朗普政府逐渐形成的新的“适当性逻辑”的特点，即不遗余力地把美国说成是现行国际体系的受害者——那些富有的盟国对美国毫无感激之意，他们依赖美国的安全保护，却不付出应有的国防投入；恐怖主义利用美国的开放和宽容进行渗透，严重威胁美国的国家安全；贸易伙伴通过欺骗手段和不公平贸易扩大对美贸易顺差；新兴国家长期搭美国的便车，壮大了自己却削弱了美国的实力；美国花费大量精力在国际上传播民主，却徒劳无益，为此还制造了更多的仇恨而非对美国的感激，等等。(42)
再次，以颇为“顽强”的方式在国际上推进其政策，在各种阻力面前并不轻易知难而退。同时，不以盟友和对手作为政策区分的基本依据，而是坚持“有原则的现实主义”。所谓“有原则的现实主义”，不过是把“美国优先”原则与“现实主义”相结合，强调获取明确可见的实际利益，减少美国承担的国际责任。(43)特朗普在冲击国际规则体系方面政策推进的“执着”与“顽强”，使他成功地在两到三年的时间内，打破了大多数国家关于美国会遵守国际规则的预期，不得不认真对待美国决心改变国际规则体系的现实。
即使对于盟国，特朗普同样强调付出必须有明确可见的回报。他认为，美国利用其占优势的军事实力向盟国提供安全保护，盟国应该通过向美国提供更大份额的军费以增加美国军费的来源。(44)在“美国优先”的原则下，长期存在的盟国“搭便车”行为不再被允许。(45)但实际上，所谓盟国搭美国安全便车本身是一个值得探讨的问题，因为在盟国的驻军是美国维系其全球霸主地位的重要手段，美国可以从中获得巨大的收益。多个盟国还为美国的驻军分担了比例不低的费用。另外，欧洲国家搭美国便车的程度也显著地被特朗普政府夸大了。(46)特朗普政府不允许他国在安全上搭美国便车的实质，是要他国向美国进行更大规模和更公开的利益输送，其结果，使美国与盟国之间本来不对等的关系变得更不对等。(47)
最后，降低对多边主义的参与和承诺，在政策层面更多地转向单边主义，通过对他国采取双边施压的方式，迫使其他国家就范。在施压的过程中，特朗普一再强调美国所具有的实力优势，以及如果得罪美国会给他国造成的巨大代价，他频繁以国家安全为由向他国发出威胁，不惜有意制造关系中的紧张与冲突，通过增加对象国的代价、制造国际体系中的风险与不确定性等方式，迫使他国就范。
有非常多的例子显示出特朗普对多边主义的轻视。这方面一个值得注意的辅助事实是，即使美国在其战略文件中已正式把中国确定为主要战略竞争对手，特朗普政府对于付出大的代价来以多边主义的方式挤压中国并不积极。这不是因为特朗普看不到以多边方式挤压中国发展空间所具有的价值，而是因为如果要联合其他国家共同对付中国，就无法实现特朗普同时要从这些国家身上榨取更大利益的目的。由于特朗普政府追求的利益目标的多重性，使其放弃了这样一种通过增强西方盟国内部团结来针对中国的战略路径。未来特朗普政府不是不可能重新采用多边主义的方式针对中国，但其前提条件是，美国已经按照其意愿完成了对国际规则体系的重塑，使其在利益分配上进一步屈从于美国的意志。在这个目标实现之后，特朗普政府也可能从形式上回归对多边主义的重视，以降低其从有利的规则体系中汲取利益的成本。当然，这种前景到目前为止依然很渺茫。
三、特朗普政府冲击国际规则的几种模式
总体上，特朗普政府以“美国优先”为原则，以美国相对于其他任何单个国家所具有的实力优势为支撑，以单边主义和极限施压为手段，对既有国际规则体系发起了普遍冲击，试图以世界各国为代价，更好地实现美国自身的利益。不过，国际规则体系是一套十分复杂的系统，美国与现有制度和规则体系的关系十分复杂，美国在其中的利益也各不相同，为此，在操作层面，特朗普政府对不同的规则采取了不同做法。特朗普政府对国际规则的冲击，大体可以分为以下几种不同的模式。
(一)直接退出不利于美国且其难以改变的规则
第一种情况是，现有规则不符合美国的利益，但由于该领域的复杂性，美国没有能力去改变，或者即使不是完全没有改变的能力但事实上也很难予以改变，而且从中退出并不会给美国的物质利益带来很大的代价，对这一类机构、协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是直接退出。
如前所述，截至2019年年底，特朗普政府已经退出或准备退出两个国际组织和六个国际协议。特朗普是美国历史上退出国际组织和条约安排最多的总统。表面上看，这是特朗普执政风格或某种情绪的体现，如有学者认为，特朗普政府“退群瘾”发作的根源在于两种根深蒂固的情绪。一是“受损”情绪，即认为美国在相关国际条约或组织中是吃亏的一方，如果相关条约或国际组织不能按照美国的意愿做出改革，美国不如一退了之；二是“受约束”情绪，即认为相关条约或组织约束了美国的行动自由，美国应摆脱其约束。(48)有人认为，“退出”外交是特朗普政府奉行“美国优先”价值观的必然结果。(49)还有学者认为，特朗普政府大规模退出各类国际机制是美国外交向内向型周期转换的表现。(50)这意味着，特朗普政府的退群行为，其背后体现了一种美国外交的周期性变化，这似乎隐含认为，如果美国不是特朗普执政，也会出现广泛的退群行为。但我们看不出特朗普退群行为中周期性因素有多明显的体现，特别是，当把经济低迷作为一个重要周期因素时，在特朗普执政的前三年即2017-2019年期间，美国经济的表现至少从数据上看还是相当不错的。
因此，我们认为，综合来看，特朗普并不是按照其个人的心情随意做出退出国际组织和国际协议的决定，在特朗普政府看似鲁莽的行为背后，往往都有仔细地考虑和精心地计算。