国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(5)

　　就联合国人权理事会和联合国教科文组织而言，从上述组织中退出，并不会对美国造成多少实质性利益损失。相反，美国退出这两个组织的做法本身还能对作为国际组织的联合国形成不小的心理压力。退出全球移民协议可以使特朗普更方便地执行其具有强烈排外色彩的移民政策。对于《维也纳外交关系公约》，美国也是选择性地退出其中的《关于强制解决争端的任择议定书》，而这并不会给美国带来什么实际的利益损失。

　　美国退出的另一个重要国际协议是巴黎气候协定，它本身非常不符合特朗普本人的经济观。特朗普2017年宣布退出时，着重描述了遵守该协定给美国造成的经济危害。他说，“如果遵守《巴黎协定》的条款及其对美国施加的严格能源限制，到2025年可能会使美国损失多达270万个工作岗位……到2040年，会造成接近3万亿美元的GDP(国内生产总值)损失和丧失650万个工业就业机会，家庭收入将减少7000美元”。“我代表的是匹兹堡的市民，而不是巴黎，对于任何不再服务于美国利益的条约，我保证将会退出或进行重新谈判”。(51)巴黎气候协定有两个重要的特点，一是不符合特朗普让制造业回流美国的根本政策需求，二是该协定涉及近200个缔约方，基本不可能在几年内对其重新谈判以达成一个符合美国意愿的结果。也就是说，这是一个既不符合特朗普视角下的美国利益、美国也没有能力去改变的协定，对于这样的国际协定，特朗普的态度十分坚定，他在上台后不到半年时间就宣布从中退出。

　　另一个退出更快的多边协议是TPP。TPP是奥巴马政府花费了接近两个任期的巨大努力终于达成的一个高水平、具有重要意义的自贸协定。协定高度契合美国在经济领域挤压中国发展空间的战略需求。(52)但特朗普在上台后几天之内就签署行政命令宣布美国退出。从形式上，这似乎充分体现了特朗普的任性和强烈的反奥巴马色彩。但结合之后特朗普广泛发动的贸易摩擦，以及对北美自贸协定成功的重新谈判看，特朗普宣布退出TPP，实际上是其高度连贯的重构全球贸易体系的相关政策的重要组成部分。TPP的成员中包括后来美国发起贸易摩擦的日本、加拿大、墨西哥等国。迅速退出TPP在两个方面有助于特朗普之后在贸易领域的政策：一是有助于打破其他国家关于美国会遵守已经达成的贸易协定，或者已经达成的贸易协定不可动摇的预期，这为美国冲击北美自贸协定奠定了心理基础。二是使美国在对日本、加拿大、墨西哥等国施加压力时可以更少顾忌和约束。这样一个协定，即使不是由奥巴马政府达成的，特朗普依然有很大的可能从中退出。特别是，要对TPP重新谈判是一件十分困难的事情。

　　在正式退出TPP之前，特朗普曾对其进行多次批评，认为它损害了美国的利益，不利于美国经济的发展。在竞选期间，特朗普曾在社交媒体表示，TPP冲击美国的商业和本土制造业，不能阻止日本操纵汇率，中国还有加入TPP的可能，这是一项糟糕的协议。(53)这都是为其上台后迅速退出TPP制造舆论，努力构造一种新的“适当性逻辑”。

　　相比之下，对联合国和世界贸易组织，特朗普采取了颇为不同的态度，他虽然一再表达对这两个组织的不满，但并没有轻言退出。因为退出这两个组织，会造成美国在一些重要领域的自我孤立，不符合美国的关键利益。这也明显地体现了特朗普政府在退出国际组织方面所具有的高度选择性，它的一些看似鲁莽的决定其实并不是轻率的，而是有其利益的算计。

　　(二)以退出相威胁推动规则的调整

　　第二种情况是，现有规则和安排不符合美国的利益，或者虽然美国从中获得了很大利益，但美国所获得的利益份额仍未达到特朗普的预期，而且，特朗普认为，美国有能力去改变现有的规则和安排，以取得更好的结果。对这一类协议与安排，特朗普政府采取的主要做法是协议再谈判，其中包括通过以威胁退出等方式对他国施压。

　　从经济的角度，这方面比较典型的例子是北美自贸协定和美韩自贸协定的重新谈判。这两者本来都是符合美国利益的，但特朗普政府通过对其重新谈判，试图获取更大的利益，并都取得了部分成功。在安全领域，比较典型的例子是特朗普政府对伊朗核协议的态度。

　　特朗普政府在对经贸协议重新谈判之前，一般会进行一定的舆论准备，其核心是强调这些协议对美国经济的损害。如在提出对北美自贸协定进行重新谈判前，特朗普表示这是美国签订过的最糟糕的协定，它扼杀了美国国内的工作机会；(54)在对美韩自贸协定重新谈判前，他称该协定是“摧毁美国的可怕协议”。(55)在特朗普的话语描述中，这些协定都对美国产生了非常糟糕的影响。然而，这些协定都是参与方在认为可以接受的条件下自愿签订的，它们是各方利益平衡的产物，并不存在美国吃亏的问题。特朗普提出对这些协定进行重新谈判，实质是不满于现有的利益分配，试图通过修改规则获取更大的利益份额。

　　特朗普政府在这方面采取的方式主要有两种：一种是在原有协定的基础上对其进行部分修改；另一种是直接推翻已有的协定，以达成更有利于美国的结果。

　　美墨加贸易协定和美韩自贸协定都是在原有基础上对部分内容进行修改。根据相互依赖理论的观点，(56)加拿大、墨西哥和韩国都对美国存在非对称性依赖，美国作为依赖性较小的一方，掌握更多的谈判主动权，有利用其优势地位在谈判中获得更大利益的潜在条件。加拿大、墨西哥和韩国对美国的依赖程度越深，其在谈判中做出妥协的可能性就越大。

　　韩国作为亚洲的主要经济体之一，其经济发展高度依赖对外贸易，2017年，美国分别是韩国的第二大出口国和第三大进口国。(57)2017年7月，美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)与韩国就美韩自贸协定展开重新谈判。2018年3月，双方就修订的内容基本达成一致意见。在朝鲜半岛局势持续紧张的情况下，韩国高度依赖美国的安全保护。在经济和安全领域都高度依赖于美国，且这种依赖难以替代的情况下，韩国在双方的谈判中没有多少选择余地，很快做出了重大妥协。(58)