国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(6)

　　在谈判期间，为了加大对韩国的压力，特朗普宣布根据“232”调查结果，对韩国输美的钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税，这使韩国承受了很大压力。(59)作为谈判的结果，修订后的美韩自贸协定要求韩国单方面进一步向美国开放汽车市场。韩国获取的利益主要是美国对其钢铝产品的国别豁免。(60)与谈判前的原有状态相比，韩国获取的基本上是空洞的利益。美韩贸易谈判是特朗普上任后重新与他国开展贸易谈判取得成功最快的一次。

　　相比于美韩谈判，美国与加拿大和墨西哥的谈判更加曲折和复杂。早在特朗普竞选时，就提出重谈北美自贸协定。他认为，该协定造成了巨大的贸易逆差，损害了美国人的就业机会，需要重新达成一项更有利于美国的新贸易协定。(61)事实上，北美自贸协定本身符合美国的利益。在协定的推动下，美国与加拿大、墨西哥的贸易迅速增长。加拿大和墨西哥成为美国出口的两个最大目的地，占美国出口总额的三分之一以上。(62)根据美国贸易代表办公室的数据，美国与加拿大2018年的商品和服务贸易总值约为7185亿美元，在商品贸易方面，美国有191亿美元逆差，但在服务贸易方面，美国有282亿美元顺差。(63)加拿大方面2017年的一项分析认为，在美国，有近900万个就业岗位跟美国与加拿大的贸易有关，其中，仅在加利福尼亚州就涉及166万个工作岗位。(64)总体上，美国在与加拿大和墨西哥的贸易中并不是明显吃亏的一方，反而给美国带来了很大利益。但美国贸易代表莱特希泽指责，北美自贸协定使美国失去了至少70万个工作岗位。(65)

　　特朗普政府在经贸事务中的一个重要特点是，往往特别在意自身从与他国贸易关系中遭受的损失，而不太关注自身从中获得的收益。从这样一种视角出发，特朗普提出重新审定北美自贸协定的各项条款。美国、墨西哥和加拿大于2017年8月正式开启首轮谈判。按美国的计划，谈判将在2018年3月结束。但前几轮谈判的进展非常缓慢，加拿大总理特鲁多曾多次表示，宁愿不达成协定，也不会接受一项糟糕的协定。(66)

　　在三边谈判已经超过预设日期，陷入僵局之际，特朗普主要采取了两个策略：首先是反复表示不放弃退出的选项，并对加拿大和墨西哥采取时软时硬的做法，以动摇其领导人的意志。在谈判初期，特朗普强调如果达不成新协定，美国将退出北美自贸协定。(67)然而，墨西哥和加拿大仍坚持其谈判立场，不肯做出退让。在威胁之外，特朗普也向两国释放有限的善意。2018年3月，美国宣布对进口的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，但给予加拿大和墨西哥临时豁免。(68)这种做法与其说是释放善意，不如说是一种施加压力的策略。由于这一“示好”未能奏效，美国的态度再次转为强硬。6月1日，特朗普决定对加拿大和墨西哥的钢铝产品征收关税，加拿大和墨西哥也很快采取反制措施。

　　在此情况下，特朗普政府转变策略，对加拿大和墨西哥采取逐个击破的做法，先与这两方中力量较弱、对美国依赖程度更深的墨西哥谈判，再借此向加拿大施压。以双边而非多边的方式进行谈判，可以让特朗普政府更好地集中火力对单一国家进行极限施压。很快，这种做法收到效果。2018年8月27日，美墨首先达成协议。在墨西哥向美国妥协之后，加拿大在美洲市场中被孤立的风险骤然增大，这一前景迫使加拿大在与美国的谈判中做出更多的让步。2018年10月1日，特朗普正式宣布，美国与墨西哥、加拿大达成新的贸易协定，以取代已实施24年之久的北美自贸协定。(69)

　　推翻北美自贸协定，重新达成美墨加协定，是特朗普在经贸领域冲击既有规则的一个重要成功。特朗普政府成功地在比较短的时间内对一个已经稳定执行多年的多边贸易协定进行重新谈判，这在特朗普上台之前是国际社会很难想象的事情。整个事件充分体现了特朗普政府对国际规则的思维和行为特点，主要表现为以下几个方面：(1)在认为美国有能力打破既有规则的情况下，不惜采取强力行动打破过去行之已久的规则与安排，在这个方面只要美国有利益上的需求，就基本没有什么行为禁区。(2)在施加压力方面，特朗普可以说是无所不用其极，即使对友好国家的领导人，也不惜使用一些侮辱性的说法。如特朗普在谈判进展不顺利时，公然在社交媒体上指责加拿大总理特鲁多“非常不成熟和软弱”。(70)这虽然没有政治风度，但无疑会对特鲁多形成很大的心理压力。(3)特朗普的策略是软硬兼施、又打又拉、各个击破，可以说颇为灵活。美国对谈判内容的态度也并非僵化不变，而是有一定的妥协空间，必要时，美国在协议条款中也会做出适当的让步，这在美墨加协定中也有所体现，如美国最后同意保留加拿大坚持要求保留的反倾销与反补贴争端解决机制的相关条款等。(71)在不涉及自身的核心和直接利益上，美国的妥协空间较大，但其前提是美国从重新谈判中获得了净利益增量。

　　总体来看，至少从短期经济利益的角度，特朗普政府在贸易领域对现有规则的大幅度冲击取得了部分成功。特朗普政府在原有协定并不损害美国利益的情况下，向贸易伙伴提出重新谈判，创造对美国更有利的贸易条件，打破了外界对美国会遵守其达成的国际协议的预期。不过，特朗普并不甘于只是在经贸领域获取利益，他也试图在安全领域打破已有的安排，取得对美国更有利的结果。这方面的一个典型案例，是特朗普政府对伊朗核协议的做法。

　　2015年7月，伊朗与美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国达成核问题全面协议。该协议的达成是奥巴马政府取得的一项重要外交成果。特朗普上台后，多次威胁要退出。特朗普的威胁受到伊核协议所有其他参与方不同程度的反对，但他依然在2018年5月8日正式宣布退出。(72)美国退出伊朗核协议不能归入美国对待国际规则的第一种方式——直接退出。其主要区别在于，对于第一种类型的国际规则，美国是在认识到无力或非常难以改变的情况下，通过一退了之，从而与之基本上脱离关系，也不再受其束缚。美国退出相关制度与组织后，并不需要、也不准备采取重要的后续政策。也就是说，在第一种情况下，美国只需要“破”，不需要“立”。但伊朗核协议的情况与之不同。美国的目标并不是要废除该协议，回到一种无协议状态，或者变成剩下的协议履行情况与美国无关的状态。相反，特朗普政府希望“以退为进”，通过威胁退出和实际退出，加大对伊朗的压力，迫使伊朗做出更大的让步，以达成一个对美国来说更为有利的新协议。