国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(8)

　　特朗普多次在公开场合批评中国滥用发展中国家地位，抱怨世贸组织对美国不公平。在2018年2月公布的《贸易政策议程》中，美国明确提出要明智且公平地改革世贸组织，目的是让违反规则的成员负责。(91)与在其他问题上的理由如出一辙，特朗普政府认为世贸组织需要改革的理由是美国在组织内遭到不公平对待，认为世贸组织过分强调发达成员和发展中成员的差距，组织内将近三分之二的成员通过将自己指定为发展中成员，而享受组织框架内特殊的优待和承担更少的责任。(92)特朗普的抱怨中有不少夸大其词的地方，因为对于发展中成员，世贸组织并没有给出一个明确定义，各成员在这个方面有自己的政策空间。(93)如美国贸易代表办公室于2020年2月10日发布通告，取消包括中国在内的25个经济体WTO发展中成员优惠待遇。这是自1998年以来，美国首次调整WTO成员发达程度列表。而且，名单的调整完全是根据美国自己制定的标准进行的。(94)

　　除了公开批评世贸组织对美国不公外，特朗普也曾威胁要退出世贸组织，但并没有将其想法付诸实施。另外，美国是最常使用世贸组织争端解决机制的成员。自世贸组织成立以来，截至2020年2月29日，美国共提出124宗诉讼，相比之下，中国大陆共提出21宗诉讼(香港地区、台湾地区也发起过诉讼)，日本提出27宗诉讼，俄罗斯提出8宗诉讼，欧盟提出104宗诉讼。(95)美国提起的诉讼数量远远超过任何其他单个成员。世贸组织关涉美国的重大利益，退出世贸组织会对美国造成很不利的结果，因为这同时也解除了其他成员对美国的义务，而其他成员相互之间的贸易却可以继续稳定地进行。

　　除口头威胁外，美国政府还通过阻挠世贸组织上诉机构法官选任的方式，使该机构无法正常运作。通过瘫痪其争端解决机制，避免出现太多对美国不利的结果。世贸组织的上诉机构由7名成员组成，成员任期四年，可连任一次，机构内成员的任免由世贸组织争端解决机构的所有成员通过协商一致的方式决定。每个上诉案件由3名机构成员进行处理。自2017年11月22日至2019年2月25日，关于上诉机构成员的选任议题在争端解决机构会议上被讨论14次，但均因美国的反对而未能达成一致。(96)到2019年12月10日，机构内的美国籍法官托马斯·格雷厄姆、印度籍法官巴提亚届满卸任，上诉机构仅剩一名中国籍法官赵宏，无法达到议事和审查所需的最低人数，陷入停摆状态。(97)让世贸组织上诉机构陷入瘫痪，可以使美国减少在对其他成员使用关税和其他制裁措施时所受到的约束，这样美国可以在世贸组织规则之外更加随意地对其他成员加征关税。使上诉机构陷入瘫痪，也是美国对世贸组织施压的一种方式，以迫使其向有利于美国的方向做出改变。

　　特朗普政府还试图从财政资金入手瘫痪世贸组织。美国是世贸组织资金的最大提供者。2019年，美国提供的资金占世贸组织秘书处和上诉机构秘书处预算的11.59%，排在第二位的是中国，提供的资金占其预算的10.1%。(98)迫于美国要求停止向世贸组织上诉机构提供资金的要求，世贸组织成员于2019年12月就世贸组织2020年预算达成一致，其结果，世贸组织2020年的预算为1.972亿瑞士法郎(约2亿美元)，并将上诉机构成员的年度支出限制为不超过10万瑞士法郎，比全额拨款减少了87%，还将该机构运营基金的支出上限定为10万瑞士法郎，比之前减少了95%。(99)

　　鉴于美国对世贸组织的资金支持比重较大，美国大幅减少其资金支持将对世贸组织的日常运作造成颇为不利的影响。由于美国对改革世贸组织持强硬态度，尽管欧盟与中国都在努力寻求替代性的办法，但短期内难以找到各方满意的解决方案。在世贸组织上诉机构停摆的情况下，美国可以绕开世贸组织规则的制约，更好地发挥其经济实力的杠杆向他国施压。

　　作为许多国际组织的最大财政支持者，美国从资金方面入手迫使国际组织向自己妥协，其短期作用颇为显著。除了大幅削减会费，美国的另一做法是拖延缴纳会费，这方面的典型体现是其对联合国的态度。2018年9月，特朗普在联合国大会演讲时表示：“美国显然是全世界最大的对外援助提供国，但没什么人给我们什么。因此，我们正在认真审查美国的对外援助。”(100)2018年，美国承担了联合国22%的常规预算以及28%的维和预算，但鉴于其认为联合国的决策和行动并没有充分实现美国的利益，特朗普宣布，美国不会支付超出联合国维和预算25%的份额，由此出现近两亿美元的差额。(101)因不满联合国分管反恐事务的副秘书长弗拉基米尔·沃龙科夫(Vladimir Voronkov)对联合国反恐办公室某场会议的安排，美国决定取消对这一机构200万美元的资助，并降低出席会议的美国代表的级别。(102)

　　削减资金支持和拖延缴纳会费是美国向联合国施压的常用手段，美国是拖欠联合国会费最多的国家，截至2019年10月，美国拖欠联合国2019年的会费6.74亿美元，并累计拖欠约10.55亿美元。(103)美国拖欠联合国会费并不是简单的意气用事，或者出于自身资金压力，而是一种精心的向联合国施压的行为。《联合国宪章》第十九条规定，当一国拖欠会费等于或超过其前两年所应缴纳的数额时，联合国会取消该国的投票权。尽管美国拖欠的会费数目可观，但并没有超过其两年的应缴费用。由于美国等国家拖延缴纳会费，导致联合国出现严重的财政问题，不得不削减开支和减少对部分项目的支持，未来不排除联合国因财政问题在某些方面向美国妥协的可能。

　　(四)规则外行事

　　特朗普政府冲击国际规则的第四种方式是，在其他国家实行一种规则的同时，以我行我素的方式单独实行另外一套规则，并通过其持续的行动，迫使他国事实上接受美国独特的行为方式，由此，出现美国和其他国家基于两种不同规则的行为状态，这实际上是赋予了美国在规则上的例外权力。

　　在现代国际关系中，国家名义上是以平等的身份开展对外活动，国家的对外行为受到规范国际关系的国际惯例、国际条约等的制约。美国作为全球霸主，以其强大的经济和军事实力为后盾，按照一套与他国不同的规则来行事，做出一些只有美国能够采取的行动，这在二战后的国际体系中并不是一种新现象。(104)但特朗普政府把这种情况进一步向前发展，使美国在规则之外行事的范围和程度都出现扩展。

　　这方面十分典型的是特朗普政府在国际上广泛实施的“长臂管辖”。“长臂管辖”使美国以国内法的名义对他国行为提出苛刻的要求，但美国自身却享有行动的自由。在特朗普时期，美国对“长臂管辖”的广泛和随心所欲的运用达到登峰造极的程度，但国际社会对此未能形成有效的约束。