国际规则的弱化：特朗普政府如何改变国际规则(2)

　　在变化的国际环境下，国际规则能否稳定地发挥作用，不仅取决于它能否给国际行为体带来利益，通过规则向行为体提供长期预期以减少国家的机会主义动机，更重要的方面在于，它能否在无政府状态下对大国权力形成有力的约束。约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)认为，体系领导国运用权力获得短期实体性收益的诱惑在于，收益是相对确定的，但制度性协议是非常节省实力的安排，其优势在于锁定未来，即使在该国实力地位下降之后，也能为其带来巨大的收益。(19)另外，制度还通过提高改变政策的成本，以及通过制度矩阵构成的相互依赖网络使制度回报大幅增加，造就既得利益集团和组织惯性等方式产生制度黏性。(20)

　　随着国际制度和规则的持续存在和稳定运行，它对国际体系成员会产生社会化的效果。随着时间的推移，国际制度与规则会以不同的形式嵌入国内制度安排之中，从而形成国际规则的国内化，使国际规则深入国家的运作方式和程序中，成为国内规则体系的一部分。(21)社会化的结果，表现为国家不只是基于利益考虑遵守国际规则，以及随着时间的延长对国际规则产生更多的了解和适应，更在于随着对国际规范和国际规则的持续遵循，推动行为体的身份认同发生变化，使行为体对规则的遵守不仅基于功利性考虑的后果性逻辑，而且逐步转向“适当性逻辑”，即行为体遵守国际规则，是因为国际规则从程序和内容上具有正当性，使行为体认为遵守它是一种“适当”的做法。(22)

　　现实主义、自由制度主义和建构主义围绕国际制度和国际规则的性质与作用的争论，并没有产生不同学术流派共同接受的结论。一个重要的原因在于，二战以后是国际制度得到大发展的时期，在这一长时段，美国一直是体系内最强大的国家，从而也是从现实主义的角度最有能力从根本上对国际制度和国际规则形成冲击的国家。但由于战后的世界秩序在很大程度上是在美国的领导下形成的，它总体上有利于美国的全球霸权，符合其长期根本利益，从而使其在相当长时期内的政策重点是努力维护现有制度及其规则的稳定性，而不是从宏观上挑战已有的国际规则体系。

　　如伊肯伯里这样的自由制度主义者也承认，由于国际规则在很大程度上是由实力最强大的国家所推动设立的，主导性大国会寻求把具有差别性的规则和义务引入制度安排，希望在以规则为基础的秩序中，权力的等级结构能通过差异性的权利和义务反映出来。(23)国际规则在利益分配上对主导性大国的偏向性可能会以例外条款、加权投票、否决权等方式体现。这在联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行等国际机构中都有所体现。控制国际规则的制定过程使美国在国际贸易和金融等领域获取了巨大收益。(24)二战后的国际秩序中包含许多有利于美国的重要规则，美国与盟国的同盟条约往往也包含不对等的内容。总体上，现有国际安排的持续运行本身给美国带来了重要利益。

　　国际规则还可以为美国的权力行使提供正当性，使其在处理与他国关系时无须不断地进行临时性讨价还价，也无须经常性地诉诸赤裸裸的权力政治。在国际规则已经对美国具有较明显偏向性的情况下，美国以大家都遵守国际规则的方式来行使权力，这会产生一种效果，就是在其他国家看来，美国的权力似乎受到了国际规则的某种束缚，至少形式上是如此。这使美国的领导更可接受，从而降低了其行使国际领导权的阻力和成本。

　　由此形成的结果是，美国的实力优势，特别是冷战结束后一个时期的单极态势极大地降低了对它的结构性制约，为其在体系内采取修正主义政策提供了颇为有利的条件，(25)在相当长的时期内，美国的总体政策方向是维护国际秩序及其基本规则安排的稳定性，而不是对现有国际安排进行大范围的冲击。由此，那个具有根本重要性的问题——国际制度及其规则能否有效地约束大国权力，一直没有机会得到充分的现实检验。美国作为良性霸权的表象，让人们容易产生这是国际制度对美国施加了有力约束的印象。换一个说法，就是20世纪80年代以来的相当长一个时期，美国与国际制度关系的实际情况，与现实主义、自由制度主义和建构主义的观点都没有发生根本性冲突，从而不能为三者各自的有效性提供一个判决性的检验。

　　特朗普政府2017年以来的做法，对自由制度主义以及建构主义的观点形成了一定的挑战，使得对于国际制度网络、多边主义、社会化与“适当性逻辑”能否对大国产生有效约束的问题，有必要进行重新评估。(26)不仅如此，特朗普政府的做法，对很多现实主义者来说，也提出了值得思考的问题。

　　现实主义者倾向于从体系结构、权力转移、大国对主导权的争夺等视角看待美国与国际规则的关系。从现实主义的角度，后冷战时代体系约束的有限性，为美国通过修正国际规则获取更大利益提供了许可条件。但在美国认为自身实力相对衰落，新兴国家尤其是中国从现有秩序与规则中获取了更大利益，(27)并可能对自身的霸权地位形成有效冲击的情况下，美国对国际规则的态度就可能发生自由制度主义和建构主义并不预期发生的转化，主要在于，美国更多地从权力的视角，特别是从崛起国的相对收益的角度来看待国际规则对于自身的价值。也就是说，美国看待国际规则的方式中，自由制度主义的相互依赖与互利共赢的逻辑，会逐渐向现实主义的权力竞争逻辑转移。(28)

　　现实主义者预期的现象是，美国冲击现有国际规则的主要目的，是为了排挤和打压中国，因为对美国霸主地位的可能挑战主要来自中国，正如2017年版《国家安全战略报告》对美国所面临主要威胁的判断。(29)但综合特朗普上台执政三年来对国际规则发起系统性冲击的实践看，其对国际规则的冲击在很多方面并不是围绕这一核心目标进行的，某些做法甚至持久地有害于这一目标的实现。

　　另外，现实主义对美国与国际规则关系的预期具有一定的模糊性。一方面，美国可能努力调整国际规则体系，以更好地应对中国可能形成的挑战，其做法包括联合其他国家有针对性地修改或重塑规则，降低中国的竞争优势；另行构建具有实质排他性的区域或跨区域机制，把中国排斥在新的规则体系之外；通过操纵规则的解释权和国际舆论，削弱中国崛起的合法性，等等。(30)另一方面，美国顺应国际体系中实力对比的变化，通过调整国际规则主动适应和容纳崛起国的利益诉求，也是符合现实主义预期的做法。(31)也就是说，两种看上去矛盾的做法，都是符合现实主义预期的。

　　特朗普政府冲击国际规则的做法，对现实主义的观点也形成一定的挑战，表现在以下几个方面。